General Agreement on Trade in Services: differenze tra le versioni

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L'ampiezza del GATS va tuttavia inserita in una struttura davvero flessibile che ne riduce notevolmente l'invasività. A differenza del GATT, la previsione di restrizioni quantitative o eccezioni al principio del trattamento nazionale non sono proibite a priori, ma sono eventualmente il risultato di negoziazioni e sottoscrizioni di impegni da parte dei singoli paesi membri. L'applicazione della disciplina GATS è proporzionale a quanto dichiarato e sottoscritto nei cosiddetti elenchi nazionali dai governi nazionali, e sarà perciò molto difficile trovare due identici programmi di liberalizzazione tra quelli di tutti i membri. Va chiarito fin da ora che nonostante l’inclusione dei servizi nel sistema multilaterale degli scambi possa essere considerato il maggior risultato dell’Uruguay Round, l’accordo GATS nel 1995 non ha portato ad una effettiva liberalizzazione dei servizi su scala mondiale, quanto alla definizione di regole vincolanti e di meccanismi per far avanzare in maniera graduale il processo di liberalizzazione.
 
L’Accordo è composto da una serie di principi di applicazione generale e dagli impegni specifici nei settori. Alcuni principi generali del GATS regolano il processo di liberalizzazione progressiva, che ha luogo attraverso l’assunzione da parte degli stati Membri di impegni specifici in negoziati ciclici di cui si dirà dettagliatamente nel capitolo IV .
Oltre alle regole sull’assunzione degli impegni specifici nei settori, il GATS contiene anche regole generali già in vigore dalla fine dell’Uruguay Round. Tra queste ricordiamo la [[clausola della nazione più favorita]] (NPF) all’articolo II, gli obblighi di trasparenza (articolo III), alcune discipline sui regolamenti domestici e sugli [[accordo di mutuo riconoscimento|accordi bilaterali di mutuo riconoscimento]]. Sono parte integrante del GATS anche alcuni allegati, che definiscono regole specifiche ad alcuni settori quali i trasporti aerei, le telecomunicazioni, i servizi finanziari e le persone fisiche.
== Concetti di base: definizioni, obiettivi e copertura<ref>"Le informazioni qui riportate sono frutto di un adattamento di alcuni importanti testi di riferimento relativi al GATS, nonché del testo ufficiale dell'Accordo:
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Alcuni concetti sono tratti da Mattoo Aaditya, Stern Robert M., Zanini Gianni (2008), ''A Handbook of International Trade in Services'', Oxford University Press</ref> ==
Nel GATS non si trova una vera e propria definizione di “servizi”. Mentre i più scettici potrebbero sorprendersi di questa “lacuna interpretativa”, gli altri possono capire quale sia il vantaggio che deriva dall'assenza di una definizione che incatenerebbe le negoziazioni stesse a pure formalità teoriche. Considerate le numerose caratteristiche attribuite ai servizi dalla vasta letteratura che se ne occupa (intangibilità, non conservabilità, simultaneità tra produzione e consumo eccetera) i negoziatori hanno considerato arduo il compito di chiarificare il linguaggio utilizzato nel GATS oltre una certa misura. Occorre ricordare inoltre che l'assenza di una specifica definizione di “beni” nel GATT non ha apparentemente provocato nessun disagio. E così gli allora membri del GATT hanno optato per una classificazione aperta dei settori di servizi :
 
# servizi commerciali;
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L'estensione del GATS riflette la particolare natura di molti servizi la cui definizione e valutazione non può prescindere dalle caratteristiche del fornitore del servizio stesso. Ad esempio, il focus degli standard qualitativi di numerosi settori di servizi non è centrato sul prodotto in sé (consulenza legale, cura medica, deposito bancario), bensì sulla formazione, qualifica, solvibilità ecc. del fornitore coinvolto nella transazione (nella fattispecie l'avvocato, il chirurgo, la banca).
Ma fino a quando si può parlare di legittimità dell'applicazione del GATS? L'art. 1 mette i paletti prevedendo che l'Accordo si applica a quelle misure che coinvolgono il commercio dei servizi e che sono decise dai governi e dalle autorità pubbliche nazionali, ma anche da quelle istituzioni non governative delegate però dai governi . Questo significa che le decisioni puramente commerciali prese dagli attori economici senza alcuna ingerenza degli Stati sono fuori dalla portata del GATS.
 
Occorre infine constatare che il concetto di “misure che coinvolgono il commercio dei servizi” è molto più ampio di quanto si potrebbe pensare. Secondo l'art. I (a): «Questo Accordo si applica alle misura decise dai Membri e che riguardano il commercio dei servizi», ed è proprio il verbo utilizzato (riguardare) che restituisce la prospettiva di applicazione del GATS. Per esempio, il solo fatto che una particolare misura normativa sia essenzialmente diretta a regolare il commercio di beni non preclude la possibilità che riguardi anche il commercio di servizi.
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Ciononostante per alcuni servizi non mancano i problemi di interpretazione della relativa disciplina. Per esempio, mentre in alcuni paesi la fornitura dei servizi sanitari è completamente pubblica, in altri è affidata principalmente a istituti privati. In questi casi poi, il sistema sanitario tende ad essere più o meno finanziato con sussidi pubblici che assicurino un certo grado di equità sociale.
Ma la questione continua a sollevare non pochi dubbi (in particolare, se i casi come quello appena descritto sono compatibili con l'art. I comma 3 per la parte in cui dice che “i servizi forniti nell'esercizio dei poteri governativi” sono quei servizi forniti né su base commerciale, né in concorrenza con uno o più fornitori). Secondo la teoria economica maggioritaria, la concorrenza è ravvisabile nei tentativi dell'operatore rivale di attrarre a sé il maggior numero di consumatori attraverso strumenti di marketing (pubblicità, differenziazione di prezzo e/o qualità eccetera). Pertanto, se il fornitore pubblico non è visto come un rivale dal fornitore privato (perché così succede nella realtà!), allora è legittimo credere che tra i due non ci sia concorrenza economica .
 
Infine un secondo tipo di eccezione dell'applicazione della disciplina GATS riguarda un settore specifico: i servizi ai trasporti aerei. In accordo con l'Allegato sui Servizi ai Trasporti Aerei, il GATS non si applica alle misure normative che coinvolgono i diritti di controllo del traffico aereo e i servizi direttamente legati all'esercizio di questi diritti. Il Consiglio per gli Scambi Di Servizi ha il compito di monitorare lo sviluppo del settore dei trasporti aerei e di decidere, almeno ogni cinque anni, sulle possibilità di completa applicazione della disciplina GATS. Nel 2003 il Consiglio ha deciso di non modificare l'eccezione GATS al trasporto aereo.
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=== Accesso al mercato ===
L'art. XVI comma 2 del GATS fornisce una lista esaustiva di sei tipi di restrizioni che i Membri non possono inserire nell'Accordo se non per motivi molto particolari . Tra queste sei limitazioni, quattro si riferiscono a misure di contingentamento (imposizione di quote) e assoggettamento a test di necessità riguardo al numero di fornitori, valore delle transazioni, numero di operazioni e numero di persone fisiche . Per questa parte, l'art. XVI del GATS si applica a quelle misure del tipo “solo a cinque banche straniere (operatori telefonici, compagnie assicurative ecc.) saranno garantite le licenze”, così come a quelle che si riferiscono semplicemente al numero di banche ecc. senza introdurre criteri di nazionalità. Le due rimanenti limitazioni specificate nello stesso articolo riguardano restrizioni non quantitative; attengono rispettivamente a misure che prescrivono particolari forme giuridiche o le percentuali massime di partecipazione straniera in società operanti nel mercato domestico.
Un aspetto dell'art. XVI merita particolare attenzione. L'obiettivo dell'articolo è esplicitamente circoscritto ai sei tipi di restrizione commerciale spiegati sopra, e non si estende perciò ad altre misure che, da una prospettiva economica, sono considerate una limitazione del diritto di accesso al mercato tanto quanto quelle prescritte dal GATS. Ad esempio le misure fiscali e i requisiti minimi di qualunque genere (si supponga con riferimento al capitale azionario) non sono per niente richiamate dall'articolo considerato. Così, un Membro potrebbe mantenere, senza vedersi costretto a dichiararlo nel suo elenco nazionale, un’elevata tassazione su un particolare settore di servizi sebbene i produttori interessati la possano avvertire come una forte barriera al commercio. In risposta alle ultime obiezioni, occorre dire che altre norme del GATS possono sopperire alle lacune dell'art. XVI (in questo caso); inoltre le prescrizioni di cui si parla devono sicuramente intendersi come un “minimo garantito” più che una previsione esaustiva.
 
=== Trattamento nazionale ===
Il principio del trattamento nazionale nel GATS, a differenza di quanto accade nel GATT, si applica solo ai settori inseriti negli elenchi nazionali e con l'estensione decisa dai Membri. Talvolta l'identificazione delle norme allineate col principio del trattamento nazionale e la loro trasposizione all'interno degli elenchi nazionali può diventare una sfida, in particolare per i nuovi e inesperti Membri dell'OMC. La strutturazione di un programma di liberalizzazione può non essere cosa facile, soprattutto se, come nel caso del commercio di servizi più di quanto sia necessario per il commercio di beni, si rende necessaria la consultazione e la concertazione di molti ministri di un governo. Il fatto più importante è che mentre l'art. XVI comma 2 fornisce almeno le basi su cui impiantare un'ipotetica lista di controllo con riferimento alle misure decise per l'accesso al mercato, l'art. XVII traccia solo delle linee guida da seguire nel rispetto del principio del trattamento nazionale . Tuttavia il concetto di trattamento nazionale e quindi di norma discriminatoria sono individuabili con facilità in seguito ad una valutazione caso per caso. Per esempio, mentre l'obbligo di titolarità di un attestato di lingua straniera per i dirigenti di una banca può essere visto come una misura discriminatoria che modifica le condizioni di concorrenza in favore degli operatori nazionali, per chi esercita la professione di interprete sembra invece una condizione del tutto normale, poiché rappresenta il criterio fondamentale per valutare le competenze dell'interprete.
 
=== Gli impegni addizionali ===
L’articolo XVIII del GATS dà la possibilità di sottoscrivere impegni di liberalizzazione che non riguardano direttamente l’accesso al mercato e il trattamento nazionale. L’articolo fornisce solo alcuni esempi (qualifiche, standard, licenze ecc.), ma nessuna iniziativa dei Membri è preclusa .
Gli impegni addizionali attualmente giocano un ruolo molto importante nelle telecomunicazioni dove circa 70 Membri hanno inserito una cosiddetta “reference paper” nella terza colonna appunto. Questo documento definisce un vasto impianto regolatore che si occupa della concorrenza, della trasparenza e di alcuni aspetti istituzionali (come l’indipendenza delle authorities) del settore delle telecomunicazioni. Il reference paper è stato sviluppato da un gruppo informale di Membri e paesi esterni all’OMC, e la sua disciplina quindi era da applicare solo a quei paesi, con le modalità da loro previste: una volta inserito nella colonna “impegni addizionali” degli elenchi nazionali in sede OMC, il documento riguardante il settore delle telecomunicazioni può essere legalmente considerato alla stregua di qualsiasi altro impegno GATS, con tutto ciò che ne consegue.