General Agreement on Trade in Services: differenze tra le versioni

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Il '''General Agreement on Trade in Services''' ('''GATS''', Accordo Generale sul Commercio di Servizi) è un trattato internazionale, istitutivo dell'[[Organizzazione Mondiale del Commercio]] (''World Trade Organization'', WTO), organizzazione che dall’iniziodall'inizio del 1995, cioè dopo la conclusione dell’Uruguaydell'Uruguay Round, ha sostituito il [[General Agreement on Tariffs and Trade]] (GATT, Accordo Generale sulle Tariffe e sul Commercio) quale foro mondiale per la liberalizzazione degli scambi.

Sebbene un certo numero di termini e di concetti presenti nel GATS siano stati mutuati dal più noto GATT (Accordo Generale sulle Tariffe e sul Commercio) ci sono importantissime differenze. Innanzitutto la copertura del GATS è molto maggiore. La definizione di commercio di servizi tra le righe del GATS si estende ben oltre la tradizionale nozione di scambio transfrontaliero, passando per l'inclusione del movimento dei consumatori e dei fattori produttivi (capitali e lavoro) fino ad arrivare alla disciplina dei fornitori di servizi (produttori, commercianti, distributori).

L'ampiezza del GATS va tuttavia inserita in una struttura davvero flessibile che ne riduce notevolmente l'invasività. A differenza del GATT, la previsione di restrizioni quantitative o eccezioni al principio del trattamento nazionale non sono proibite a priori, ma sono eventualmente il risultato di negoziazioni e sottoscrizioni di impegni da parte dei singoli paesi membri. L'applicazione della disciplina GATS è proporzionale a quanto dichiarato e sottoscritto nei cosiddetti elenchi nazionali dai governi nazionali, e sarà perciò molto difficile trovare due identici programmi di liberalizzazione tra quelli di tutti i membri. Va chiarito fin da ora che nonostante l’inclusionel'inclusione dei servizi nel sistema multilaterale degli scambi possa essere considerato il maggior risultato dell’Uruguaydell'Uruguay Round, l’accordol'accordo GATS nel 1995 non ha portato ad una effettiva liberalizzazione dei servizi su scala mondiale, quanto alla definizione di regole vincolanti e di meccanismi per far avanzare in maniera graduale il processo di liberalizzazione.

L’AccordoL'Accordo è composto da una serie di principi di applicazione generale e dagli impegni specifici nei settori. Alcuni principi generali del GATS regolano il processo di liberalizzazione progressiva, che ha luogo attraverso l’assunzionel'assunzione da parte degli stati Membri di impegni specifici in negoziati ciclici di cui si dirà dettagliatamente nel capitolo IV.

Oltre alle regole sull’assunzionesull'assunzione degli impegni specifici nei settori, il GATS contiene anche regole generali già in vigore dalla fine dell’Uruguaydell'Uruguay Round. Tra queste ricordiamo la [[clausola della nazione più favorita]] (NPF) all’articoloall'articolo II, gli obblighi di trasparenza (articolo III), alcune discipline sui regolamenti domestici e sugli [[accordo di mutuo riconoscimento|accordi bilaterali di mutuo riconoscimento]]. Sono parte integrante del GATS anche alcuni allegati, che definiscono regole specifiche ad alcuni settori quali i trasporti aerei, le telecomunicazioni, i servizi finanziari e le persone fisiche.

== Concetti di base: definizioni, obiettivi e copertura<ref>"Le informazioni qui riportate sono frutto di un adattamento di alcuni importanti testi di riferimento relativi al GATS, nonché del testo ufficiale dell'Accordo:

* WTO (1995), ''General Agreement on Trade in Services''[http://www.wto.org/english/docs_e/legal_e/26-gats_01_e.htm]

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* presenza di persone fisiche: il servizio è fornito dal cittadino straniero che presta la sua opera nel mercato domestico.

Per il commercio di beni la modalità di fornitura è pressoché unica: il commercio transfrontaliero. Spesso i produttori si spostano in altri paesi per raggiungere i consumatori, ma questa eventualità non è altro che un surrogato del commercio ''cross-border''. Sono molte le multinazionali che producono i loro prodotti in paesi esteri per avere un contatto più vivido con il mercato che intendono rifornire e perciò con i loro consumatori stranieri, ma la multinazionale può anche produrre nel proprio Stato e spedire i prodotti all'estero. Lo stesso si può dire per la fornitura di alcuni servizi: l'architetto straniero può soddisfare il cliente che gli ha commissionato il progetto sia restando nel suo paese sia raggiungendo il cliente per avere dettagli di maggiore qualità sul lavoro che dovrà svolgere. Per il commercio di servizi, però, la fornitura transfrontaliera non è l’unical'unica modalità con cui è possibile raggiungere l’utentel'utente e anzi in alcuni casi si rivela assolutamente impraticabile: chissà, forse tra qualche anno un medico in Austria riuscirà ad operare un paziente in Congo grazie ad un computer che trasmette le informazioni ad un robot-chirurgo, ma questa possibilità sembra ancora remota.

Dunque il GATS copre non solo il tradizionale aspetto del commercio, quello cosiddetto ''cross-border'', ma anche tre addizionali tipi di transazione dove il fornitore e il consumatore interagiscono direttamente sia che il consumatore raggiunga il fornitore all'estero (modo 2) sia che il fornitore raggiunga il consumatore nel suo paese attraverso una presenza commerciale (modo 3) o una persona fisica (modo 4). Tuttavia le previsioni del GATS circa i quattro modi di fornitura non sono certo esaustive, nel senso che non sempre sono sufficienti per scongiurare l'incertezza circa il modo in cui avviene una particolare transazione economica. Si prenda l'esempio del commercio elettronico (e-commerce). In questi casi non si è del tutto sicuri se il servizio viene fornito dall'estero nel territorio in cui poi è consumato o se piuttosto è il consumatore che si sposta virtualmente via Internet nel paese del fornitore. Un ulteriore elemento di incertezza è dovuto all'assenza nell'Accordo di una puntuale definizione di “fornitura del servizio” (anche qui le motivazioni sono molto simili a quelle fornite poco sopra per il concetto di “servizi”).

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=== Le eccezioni: settori fuori portata GATS ===

L'accordo GATS non è onnipresente. Esso si applica alle misure dei membri dell'OMC che incidono sugli scambi di servizi e riguarda, in linea di massima, tutti i servizi commercializzati tranne quelli “forniti nell’esercizionell'esercizio dei poteri governativi”, cioè non su base commerciale né in concorrenza con altri prestatori di servizi, ma non rientrano nel campo di applicazione del GATS anche:

* norme in materia di immigrazione;

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=== Accesso al mercato ===

L'art. XVI comma 2 del GATS fornisce una lista esaustiva di sei tipi di restrizioni che i Membri non possono inserire nell'Accordo se non per motivi molto particolari. Tra queste sei limitazioni, quattro si riferiscono a misure di contingentamento (imposizione di quote) e assoggettamento a test di necessità riguardo al numero di fornitori, valore delle transazioni, numero di operazioni e numero di persone fisiche. Per questa parte, l'art. XVI del GATS si applica a quelle misure del tipo “solo a cinque banche straniere (operatori telefonici, compagnie assicurative ecc.) saranno garantite le licenze”, così come a quelle che si riferiscono semplicemente al numero di banche ecc. senza introdurre criteri di nazionalità. Le due rimanenti limitazioni specificate nello stesso articolo riguardano restrizioni non quantitative; attengono rispettivamente a misure che prescrivono particolari forme giuridiche o le percentuali massime di partecipazione straniera in società operanti nel mercato domestico.

Un aspetto dell'art. XVI merita particolare attenzione. L'obiettivo dell'articolo è esplicitamente circoscritto ai sei tipi di restrizione commerciale spiegati sopra, e non si estende perciò ad altre misure che, da una prospettiva economica, sono considerate una limitazione del diritto di accesso al mercato tanto quanto quelle prescritte dal GATS. Ad esempio le misure fiscali e i requisiti minimi di qualunque genere (si supponga con riferimento al capitale azionario) non sono per niente richiamate dall'articolo considerato. Così, un Membro potrebbe mantenere, senza vedersi costretto a dichiararlo nel suo elenco nazionale, un’elevataun'elevata tassazione su un particolare settore di servizi sebbene i produttori interessati la possano avvertire come una forte barriera al commercio. In risposta alle ultime obiezioni, occorre dire che altre norme del GATS possono sopperire alle lacune dell'art. XVI (in questo caso); inoltre le prescrizioni di cui si parla devono sicuramente intendersi come un “minimo garantito” più che una previsione esaustiva.

=== Trattamento nazionale ===

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=== Gli impegni addizionali ===

L’articoloL'articolo XVIII del GATS dà la possibilità di sottoscrivere impegni di liberalizzazione che non riguardano direttamente l’accessol'accesso al mercato e il trattamento nazionale. L’articoloL'articolo fornisce solo alcuni esempi (qualifiche, standard, licenze ecc.), ma nessuna iniziativa dei Membri è preclusa.

Gli impegni addizionali attualmente giocano un ruolo molto importante nelle telecomunicazioni dove circa 70 Membri hanno inserito una cosiddetta “reference paper” nella terza colonna appunto. Questo documento definisce un vasto impianto regolatore che si occupa della concorrenza, della trasparenza e di alcuni aspetti istituzionali (come l’indipendenzal'indipendenza delle authorities) del settore delle telecomunicazioni. Il reference paper è stato sviluppato da un gruppo informale di Membri e paesi esterni all’OMCall'OMC, e la sua disciplina quindi era da applicare solo a quei paesi, con le modalità da loro previste: una volta inserito nella colonna “impegni addizionali” degli elenchi nazionali in sede OMC, il documento riguardante il settore delle telecomunicazioni può essere legalmente considerato alla stregua di qualsiasi altro impegno GATS, con tutto ciò che ne consegue.

== Il sistema di negoziazioni previsto dal GATS ==

Riguardo ai sistemi di negoziazione assume speciale rilevanza la procedura di richiesta-offerta delle liberalizzazioni utilizzata come principale approccio alle trattative tra i Membri. Ogni Paese membro dell’OMCdell'OMC esprime le sue attese di liberalizzazione dei mercati esteri nella propria lista di richieste. Le richieste possono essere indirizzate a uno o più paesi e possono riguardare sia richieste orizzontali, che sono da intendersi per l’interol'intero mercato estero cui sono rivolte, sia richieste specifiche di settore. D’altroD'altro canto, ogni Membro è tenuto a redigere un elenco nazionale di offerte di liberalizzazione sulla base delle richieste ricevute. Le offerte indicano, per ogni settore in cui il GATS suddivide la prestazione di servizi, gli impegni che ogni Paese è disposto a sottoscrivere in materia di accesso al mercato domestico e trattamento nazionale dei prestatori stranieri. Se non si inserisce un settore negli elenchi o se non si assume un impegno in uno dei quattro modi di fornitura previsti dall’Accordodall'Accordo non significa che in quei casi non opera la disciplina del GATS. Alcuni principi di base, come quello della nazione più favorita, si applicano comunque.

=== La scarsa qualità delle offerte ===

Fin dal rilancio delle negoziazioni previsto dal GATS entro i cinque anni successivi alla sottoscrizione, le trattative riguardanti i servizi non hanno mai avuto un ritmo incoraggiante, anzi più volte si sono incagliate nelle acque paludose generate a latere dalle controversie fra i Membri in tema di agricoltura. In data 31 marzo 2004 ad esempio, solo 12 offerte furono messe sul tavolo. Sebbene questo numero fosse destinato ad incrementare significativamente (entro la metà di aprile 2006, 70 offerte iniziali e 30 definitive vennero presentate) la geografia della partecipazione alle trattative rimaneva squilibrata. Anche alcuni paesi asiatici e dell'America Latina, seppur con le loro difficoltà avevano contribuito degnamente allo sviluppo delle negoziazioni; lo stesso non si può certamente dire per i paesi dell'area sub-sahariana che risultarono quasi estranei ai processi basati sull'approccio richieste-offerte.