Conflitto di interessi
Si verifica un conflitto di interessi quando viene affidata un'alta responsabilità decisionale ad un soggetto che abbia interessi personali o professionali in conflitto con l'imparzialità richiesta da tale responsabilità, che può venire meno visti i propri interessi in causa.
Il verificarsi di un conflitto non costituisce di per sé prova che siano state commesse scorrettezze, può tuttavia costituire un'agevolazione nel caso in cui si cerchi di influenzare il risultato di una decisione per trarne un beneficio. L'essere in conflitto di interessi ed abusare effettivamente della propria posizione restano però due aspetti distinti: un soggetto coinvolto, infatti, potrebbe non agire mai in modo improprio. Tuttavia un conflitto di interessi esiste a prescindere che ad esso segua una condotta impropria o meno.
Esempi di conflitto di interessi
Esempi di conflitto di interessi possono essere:
- un politico con una posizione di rilievo o d'influenza che utilizzi questi suoi poteri per spingere il legislatore ad approvare l'abrogazione o la modifica d'una legge che lo imputa di un qualche reato o che lo coinvolga in qualche modo;
- un giudice che giudica o un pubblico ministero che imputa un proprio familiare o conoscente in una causa o si attivi su una questione in cui lui o i suoi interessi sono coinvolti;
- la partecipazione ad un appalto o transazione essendo a conoscenza dei termini riservati di proposta;
- il presidente di un organo di garanzia che possiede o ha interessi di tipo economico e/o personale in (o contro) un'azienda oggetto dell'analisi di tale organo, o ricopre cariche pubbliche nell'istituzione che deve controllare;
La legge e i conflitti di interessi
Gli ordinamenti giuridici democratici internazionali sono solitamente garantisti e contrari allo sfruttamento della propria posizione per interessi personali a discapito di altre parti in causa, in particolare rispetto ad incarichi pubblici; dispongono perciò di specifiche leggi che non permettono - o tentano di scongiurare - il verificarsi di tali conflitti.
Ad imprenditori o magistrati sono di solito interdette funzioni pubblico-istituzionali; a studenti di determinati corsi universitari è interdetto l'insegnamento presso gli stessi; e così via.
La disciplina del conflitto di interesse può vietare l'accumulo "ad interim" di due cariche incompatibili, oppure essere più estesa, e vietare la copertura di una carica (pubblica o meno) per un periodo minimo di alcuni anni dalla fine della carica pubblica precedente.
Il divieto di cumulare incarichi in conflitto di interesse può riguardare non una singola persona, ma essere esteso a persone che sono coniugi, parenti o consanguinei.
Ad esempio, l'incarico di avvocato difensore che un magistrato neo-dimissionario può assumere, potrebbe condizionare lo svolgimento di alcune indagini o processi a favore dei propri futuri clienti (con depistaggi, minori acquisizioni di prove, etc.).
Analogamente, per il rilascio di permessi e licenze (comunali, da parte del sindaco, etc.), per il bando di gare d'appalto in cui un membro della commissione aggiudicatrice diventa poco tempo dopo dipendente o socio dell'impresa vincitrice, o riceve delle donazioni o costose consulenze, che potrebbero essere un modo di remunerare favori politici.
Il conflitto di interessi nella politica italiana
In Italia il problema si è presentato in forme di una certa rilevanza in particolare da quando Silvio Berlusconi prese parte alla campagna elettorale del 1994 per coprire la carica di Presidente del Consiglio dei ministri (carica ricoperta successivamente anche dal 2001 al 2006 e dal 2008). Il conflitto era in questo caso rappresentato dalla titolarità contemporanea di funzioni pubbliche, del gruppo televisivo Mediaset, e di altre proprietà sulle quali vi sarebbe stata possibilità di legiferazione (settore assicurativo, sportivo, edile, editoriale, ecc.). Per alcuni opinionisti, inoltre, tale conflitto sarebbe motivo d'ineleggibilità e di incompatibilità di cariche in base alle legge italiana sulle concessioni pubbliche.
La Costituzione italiana, secondo gli artt. 65 e 66, obbliga il Parlamento a valutare l’eleggibilità dei suoi membri in base alla legge ordinaria. L’art. 10 del DPR 361/1957 recita: «Non sono eleggibili [...] coloro che in proprio o in qualità di rappresentanti legali di società o di imprese private risultino vincolati con lo Stato per contratti di opere o di somministrazioni, oppure per concessioni o autorizzazioni amministrative di notevole entità economica, che importino l'obbligo di adempimenti specifici, l'osservanza di norme generali o particolari protettive del pubblico interesse, alle quali la concessione o la autorizzazione è sottoposta». La Giunta delle elezioni della Camera dei deputati, nel 1994, confermò l’elezione di Silvio Berlusconi (fondatore e azionista di maggioranza di Mediaset, società che controlla RTI, titolare delle concessioni televisive di Canale Cinque, Rete Quattro e Italia Uno) poiché la norma citata andrebbe riferita «alla concessione ad personam e quindi, se non c’è titolarità della persona fisica, non si pone alcun problema di eleggibilità, pur in presenza di eventuali partecipazioni azionarie». Nelle successive legislature fu ribadita l’eleggibilità di Berlusconi. Tuttavia, secondo alcuni, l’interpretazione di cui sopra sarebbe in contrasto con lo spirito e la lettera della legge. Se infatti Fedele Confalonieri, presidente di Mediaset, ne è il rappresentante legale, a chi si riferisce il sintagma «in proprio»? L’azionista di maggioranza è colui che gode del diritto di proprietà e trae i profitti dalle attività dell’azienda. Inoltre la Giunta, nella sua motivazione, introduce il concetto di titolarità del contratto, che non figura nella legge: l’essere «vincolati con lo Stato» non dipende solo dalla rappresentanza legale, ma anche dai vincoli conseguenti alla proprietà. Si noti che le concessioni televisive sono date all’azienda, non alla persona fisica: dunque il vincolo con lo Stato consiste nella proprietà o nella direzione dell’azienda concessionaria. Infine, che in proprio valga ‘in proprio nome’, con curiosa ellissi del sostantivo, è interpretazione chiaramente confutata dai primi due significati della locuzione: «non essendo alle dipendenze di nessuno» e «di proprietà personale»; la terza accezione, di basso uso, «personalmente, di persona», è limitata all’espressione «rispondere in proprio di qualcosa», in cui è sottintesa l’idea del mettere a rischio le proprie sostanze nell’assumersi una responsabilità. Con l'opinione che il possesso di alcuni mass media potesse costituire un possibile vantaggio elettorale, fu sostenuta altresì una sostanziale incostituzionalità, in quanto l'articolo 51 della Costituzione Italiana stabilisce che "tutti i cittadini (...) possono accedere agli uffici e alle cariche elettive in condizioni di eguaglianza" e che la possibilità di orientare la comunicazione avrebbe potuto minare tale effettiva eguaglianza.
Nel 1996 il senatore Stefano Passigli propose un disegno di legge che, tra le altre cose, prevedeva che il funzionario pubblico con un patrimonio eccedente una certa somma dovesse affidarlo in gestione ad un'apposita società indipendente (blind trust o fondo cieco). Il d.d.l. non venne approvato. La questione fu però ripresa dallo stesso Governo Berlusconi II con la Legge n. 215 del 2004 (Norme in materia di risoluzione dei conflitti di interessi)[1]. Si è eccepito che la legge sarebbe risultata di ben poca rilevanza per la risoluzione del conflitto, poiché si limitava a prescrivere che l'imprenditore individuale provvedesse a nominare uno o più institori, cioè una o più persone di fiducia (figli, parenti, amici, e perciò soggetti non realmente indipendenti) cui affidare l'effettiva gestione aziendale; l'unico vero effetto di tale legge è di impedire il varo di provvedimenti che possano favorire una data persona. Il Parlamento europeo prese già nel 2002 posizione sulla questione: al paragrafo 38 della risoluzione del 20 novembre 2002 deplorava che, "in particolare in Italia, permanga una situazione di concentrazione del potere mediatico nelle mani del presidente del Consiglio, senza che sia stata adottata una normativa sul conflitto d’interessi".
Il 13 luglio 2004 il Parlamento Italiano varava la Legge n. 215, recante "Norme in materia di risoluzione dei conflitti di interessi" (la c.d. legge Frattini).
Tra gli altri casi italiani di conflitto d'interessi, vi è quello presunto di cui è stato accusato il governatore della Sardegna (in carica dal 2004 fino al dicembre 2008) Renato Soru, fondatore della società di telecomunicazioni Tiscali. Questi però, dopo la sua elezione, ha ufficialmente lasciato, similarmente a Silvio berlusconi, il controllo della società, pur continuando a mantenerne il 27,5% del capitale (in seguito è gradualmente sceso fino al 18%).
Il conflitto di interessi di Silvio Berlusconi
Il conflitto di interessi di Silvio Berlusconi è nella sua figura di imprenditore, proprietario del gruppo Fininvest, che detiene partecipazioni nei settori televisivo (Mediaset), editoriale (Arnoldo Mondadori Editore), assicurativo/bancario (Mediolanum), sportivo (Milan) e teatrale (Teatro Manzoni).
Alla posizione politico-imprenditoriale, che comporta anche un conflitto di interessi relativo al pluralismo nell'informazione[senza fonte] radio-televisiva pubblica e privata, si aggiunge il conflitto di interessi politico-giudiziario, in qualità di capo del governo, essendo state approvate durante il suo mandato leggi che gli garantissero l'impunità.
Tante leggi fatte approvare dai governi presieduti da Silvio Berlusconi sono state oggetto di aspre critiche perché hanno portato a vantaggi personali e/o vantaggi per le aziende di Berlusconi. Ad esempio, tra i vari condoni fatti da Berlusconi, di cui ne ha beneficiato, come verrà meglio illustrato in seguito, ci sono: il condono fiscale, contenuto nella Legge Finanziaria del 2003; l’estensione del condono edilizio alle aree protette; il cosiddetto Lodo Cassazione, norma fatta su misura per la Mondadori.
Inoltre, diverse sono state le norme che favoriscono le società di Berlusconi dal punto di vista fiscale, approvate dai governi Berlusconi; fra queste, come verrà illustrato più avanti, ci sono: la legge Tremonti del 1994 per la detassazione degli utili reinvestiti; il cosiddetto Decreto Salva-Calcio; la detassazione delle plusvalenze da partecipazione; la riduzione delle aliquote fiscali per i redditi dei più abbienti.
Tra le leggi ad personam da ricordare, fatte dai governi Berlusconi a partire dal 1994, ci sono:
il Decreto Biondi, approvato il 13 luglio 1994, provocò la scarcerazione immediata di 2764 detenuti, dei quali 350 erano colletti bianchi coinvolti in Tangentopoli (compresi la signora Poggiolini, l’ex ministro Francesco De Lorenzo e Antonino Cinà, il medico di Totò Riina), al fine di impedire l’arresto di Paolo Berlusconi, del capo dei servizi fiscali della Fininvest Salvatore Sciascia e di Massimo Maria Berruti, consulente del gruppo Fininvest;
la Legge sulle Rogatorie, approvata nel 2001, serviva a cancellare le prove giunte dall’estero per rogatoria ai magistrati italiani, comprese ovviamente quelle che dimostrano le corruzioni dei giudici romani da parte di Previti & C;
la non ratifica del Mandato di cattura europeo (2001), da parte del governo Berlusconi, vide l’Italia come unico paese fra quelli dell’Unione europea a non aver ratificato, ma solo relativamente ai reati finanziari, ai reati contro la Pubblica amministrazione, e il motivo della mancata ratifica, secondo “Newsweek”, è che Berlusconi temeva di essere arrestato dai giudici spagnoli per l’inchiesta su Telecinco;
la Legge Frattini sul conflitto d’interessi, approvata il 28 febbraio del 2002, che consente di “legalizzare” la posizione di conflitto di interessi di Berlusconi: chi possiede aziende e va al governo, ma di quelle aziende è soltanto il “mero proprietario”, non è in conflitto d’interessi e non è costretto a cederle, quindi l’unica conseguenza per il premier è stato lasciare la presidenza del Milan;
la depenalizzazione del falso in bilancio, legge fatta dal governo Berlusconi nel 2002, ha permesso a Berlusconi di ottenere l’assoluzione perché “il fatto non è più previsto dalla legge come reato” nel processo All Iberian 2 e nell'ambito dell'ultimo stralcio del processo SME, e di giungere alla prescrizione nel processo sul caso del calciatore Lentini;
la Legge Cirami sul legittimo sospetto, approvata il 5 novembre 2002, che reintroduce il concetto di “legittima suspicione” sull'imparzialità del giudice, quale causa di ricusazione e trasferimento del processo, viene sistematicamente invocata dagli avvocati di Berlusconi e Previti nei processi che li vedono imputati;
il cosiddetto Lodo Schifani (legge n.140/2003), per l’impunità delle alte cariche dello stato, ha consentito la sospensione dei processi a carico di Berlusconi fino alla bocciatura da parte della Corte Costituzionale;
la riapertura dei termini per il condono fiscale, Dl 143 del 24 giugno 2003, estende il condono a coloro che hanno “concorso a commettere i reati”, anche se non hanno firmato la dichiarazione fraudolenta, come nel caso dei 9 coimputati del premier, accusati di aver aiutato Berlusconi a evadere con fatture false o gonfiate;
la cosiddetta Legge ex-Cirielli, Legge n. 251/2005, denominata anche legge salva-Previti, ha introdotto una riduzione dei termini di prescrizione per gli incensurati e trasformato in arresti domiciliari la detenzione per gli ultrasettantenni, consentendo l'estinzione per prescrizione dei reati di corruzione in atti giudiziari e falso in bilancio nei processi "Diritti tv Mediaset" e” Mills” a carico di Berlusconi;
la cosiddetta Legge Pecorella, che introduceva l'inappellabilità da parte del pubblico ministero per le sole sentenze di proscioglimento, fu respinta dal presidente Ciampi in quanto incostituzionale, così Berlusconi la ripresentò uguale per farla riapprovare (legge n.46) nel gennaio 2006, ma la Consulta la bocciò con la sentenza n. 26 del 2007;
Il cosiddetto Lodo Alfano (legge n. 124/2008), per l’impunità delle alte cariche dello stato, ha consentito la sospensione dei processi a carico di Berlusconi fino alla bocciatura da parte della Corte Costituzionale, nonostante le pressioni ricevute da quest’ultima;
il cosiddetto legittimo impedimento, legge del 7 aprile 2010 n. 51, che consente di rinviare i processi per Berlusconi e i ministri, si applica per tutte quelle attività "coessenziali" alle funzioni di governo e a certificare che esiste un impedimento "continuativo e correlato allo svolgimento delle funzioni", sarà la Presidenza del Consiglio;
il cosiddetto decreto “salva liste”, Dl 5 marzo 2010 n. 29, è stato il tentativo, palesemente incostituzionale (comma IV art. 72, art.117 della costituzione), da parte del governo Berlusconi di cambiare le regole nel corso della competizione elettorale;
il Disegno di legge sul “processo breve” stabilisce che per l'imputato incensurato, il processo non può durare più di sei anni (due anni per grado e due anni per il giudizio di legittimità), tutto a beneficio di Berlusconi nelle vicende sui diritti tv Mediaset, Mediatrade, corruzione dei senatori.
Berlusconi a suon di leggi ad aziendam ha triplicato il proprio patrimonio, in particolare dall’inizio del 1994 (3,1 miliardi di euro), quando è entrato in politica, al 2005 (12 miliardi di euro secondo Forbes). Di seguito si riportano le norme approvate dai governi Berlusconi che, in modo evidente, hanno favorito le società del premier e la crescita del suo patrimonio:
la Legge Tremonti, approvata il 10 giugno 1994, per la detassazione del 50% degli utili reinvestiti dalle imprese, ha consentito alla neonata Mediaset di risparmiare 243 miliardi di lire di imposte sull’acquisto di diritti cinematografici per i film d’annata;
la cosiddetta Tremonti-bis, Legge del 18 ottobre 2001 n. 383, abolisce l’imposta su successioni e donazioni per i patrimoni superiori ai 350 milioni di lire (fino a quella cifra l’imposta era già stata abrogata dal centrosinistra);
il cosiddetto “Decreto Salva-Calcio”, Decreto legge n. 282/2002, introduce una norma che consente alle società di calcio (tra cui il Milan che risparmia 242 milioni di euro) di diluire le svalutazioni dei cartellini dei calciatori sui bilanci in un arco di dieci anni, con importanti benefici economici in termini fiscali;
il condono fiscale, contenuto nella Legge Finanziaria del 2003, ha consentito a Berlusconi di sanare con appena 1800 euro un’evasione di 301 miliardi di lire contestata dai pm di Milano e a Mediaset di sanare le evasioni di 197 milioni di euro, contestate dall’Agenzia delle entrate, pagandone appena 35;
la detassazione delle plusvalenze da partecipazione, riforma introdotta da Tremonti nel 2003, venne subito utilizzata dal premier Berlusconi nell’aprile 2005 quando cedette il 16,88% di Mediaset detenuto da Fininvest per 2,2 miliardi di euro, risparmiando 340 milioni di euro di tasse;
il Decreto Salva-Rete 4, firmato da Berlusconi il 24 dicembre 2003, concede una proroga per continuare a far trasmettere Rete 4 in analogico, a danno di Europa 7, pur non avendo la concessione per farlo dal 1999;
la Legge Gasparri del 2004, sul riordino del sistema radio-televisivo e delle comunicazioni, assicura che Rete 4 non avrebbe sforato il tetto antitrust perché, entro il 30 aprile 2004, il 50% degli italiani avrebbe dovuto captare il segnale del digitale terrestre, però, a quella data, solo il 18% della popolazione riceveva il segnale digitale, inoltre, tale legge regala a Mediaset una potenziale crescita dei ricavi di 1-2 miliardi di euro l’anno, come ha candidamente ammesso lo stesso Fedele Confalonieri;
le norme sull’acquisto del decoder, cui fanno riferimento la Legge n.350/2003 (Finanziaria 2004) e la Legge 311/2004 (Finanziaria 2005), introducono un incentivo statale all'acquisto di decoder e a beneficiare in forma prevalente dell'incentivo è la società Solaris, il principale distributore in Italia dei decoder digitali Amstrad del tipo "Mhp", controllata al 51 per cento da Paolo e Alessia Berlusconi;
l’estensione del condono edilizio alle aree protette, Legge n.308/2004, inserisce le zone protette tra le aree condonabili e tra queste ci sono anche le aree di Villa Certosa di proprietà della famiglia Berlusconi;
la riduzione delle aliquote fiscali per i redditi dei più abbienti, varata dal governo Berlusconi a fine 2004, consente a Berlusconi, secondo i calcoli de L’Espresso, di risparmiare 764.154 euro all’anno;
il Testo unico della previdenza complementare, Decreto legislativo n. 252 del 2005, prevede norme che favoriscono fiscalmente la previdenza integrativa individuale, a beneficio soprattutto di Mediolanum di proprietà della famiglia Berlusconi;
il servizio Postescuola di consegna e ordinazione, per telefono e online, dei libri di testo destinati agli alunni della scuola secondaria, tramite l’accordo stipulato il 9 giugno 2005 tra il Ministero dell’Istruzione e le Poste Spa, ha previsto la consegna dei libri tramite la Mondolibri Bol, una società posseduta al 50 per cento da Arnoldo Mondadori Editore Spa, di cui è mero proprietario Berlusconi;
l’innalzamento dal 10% al 20% del tetto per l’acquisto di azioni proprie, da parte delle società quotate in borsa, è stato subito messo in atto dalla Fininvest per aumentare il controllo su Mediaset;
lo spostamento di pubblicità da Rai a Mediaset da parte delle aziende e delle istituzioni controllate dal governo: ministeri, Poste, Eni, Enel, ecc., si è verificato in misura cospicua da quando nel 2008 Berlusconi è tornato al governo;
il Decreto legge n. 185/2008 ha stabilito l’aumento dal 10 al 20% dell'aliquota IVA sulla pay tv "Sky Italia", il principale competitore privato del gruppo Mediaset;
le norme contenute nel decreto Romani, entrato in vigore il 15 marzo 2010, regolano gli spazi pubblicitari televisivi a vantaggio di Mediaset e a svantaggio di Sky, costretta a scendere entro il 2013 dal 18 al 12% di affollamento orario di spot;
il cosiddetto Lodo Cassazione, norma fatta su misura per la Mondadori, inserita di nascosto all'interno del Dl incentivi del 25 marzo 2010, consente di archiviare i processi tributari arrivati in Cassazione con due sentenze favorevoli al contribuente mediante il pagamento del solo 5% del valore della lite.
Bibliografia
- Anna D’Angelis, Dizionario del diritto - Conflitto d'interessi, Giuffré
Voci correlate
Collegamenti esterni
- Osservatorio sui conflitti di interesse - Ares2000 Onlus
- Testo della legge Frattini, n. 215 del 2004, "Norme in materia di risoluzione dei conflitti di interessi"
- Codice Civile Art. 2391 Conflitto di interessi (Norma che disciplina il conflitto di interessi nel diritto societario per gli amministratori)
- Codice Civile Art. 2373 Conflitto di interessi (Norma che disciplina il conflitto di interessi nel diritto societario per i singoli soci)
Note
- ^ LEGGE 20 luglio 2004, n. 215, su normattiva.it, normattiva.it - Presidenza del Consiglio dei Ministri. URL consultato il 26-02-2011.